home organisatie werkveld expertise portfolio exploitatieplannen contact
Nieuws

Artikel praktijkblad Grondzaken in de Praktijk - juli 2018

Hallo Hier Hooghkamer

Berichten inzake locatie-eisen vanuit het exploitatieplan Hooghkamer in de gemeente Teylingen.

De omgang met locatie-eisen vraagt veel aandacht. Het is een sturingsmiddel met kansen en beperkingen en we gaan verkennen hoe dat in de praktijk werkt. Uiteindelijk valt de balans op te maken of het stellen van locatie-eisen een toegevoegde waarde heeft gehad voor het ontwikkelproces en waar zich nog vraagpunten bevinden.

Ir. N.C Harkes MRICS, directeur Next Vastgoed Consultancy te Gouda

Inleiding
Voor het plangebied Hooghkamer in de gemeente Teylingen is in 2011 een exploitatieplan vastgesteld voor 850 woningen. Daarbij was 95% van de gronden in handen van private eigenaren. Er is gekozen voor een exploitatieplan, omdat een van de partijen wel wilde starten met de realisatie en de gemeente niet met alle eigenaren overeenstemming over het kostenverhaal had. Dit exploitatieplan wordt ook daadwerkelijk gebruikt voor de ontwikkeling van het gebied. Het plan bevat locatie-eisen inzake de openbare ruimte, woningcategorieën en aanbesteding. Dit artikel gaat aan het eind nog in op enige jurisprudentie om de scope wat breder te trekken dan Hooghkamer.

Openbare ruimte
Ten tijde van het maken van de Grexwet was er veel aandacht voor de beheersing van de kwaliteit van de openbare ruimte. Er was een perceptie dat marktpartijen vooral niet zouden willen voldoen aan de eisen die de gemeente stelt. Vandaar dat er locatie-eisen gesteld konden worden aan bouwrijp maken, aanleg van nutsvoorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte. Dat betekent eisen aan een grondbalans, profielen, materiaalgebruik enzovoort. In de praktijk is dit niet meteen voor een groot plangebied uit te werken, omdat er sprake is van te veel details en omdat nog lang niet alles vastgelegd kan worden. Wel relevant bleken de procedures. Het gaat dan om aanbieden en goedkeuren van stedenbouwkundige plannen, inrichtingsplannen, bestekken, maar ook om toezicht op de uitvoering van werken en de overdracht van werken die private partijen hebben gerealiseerd, naar de gemeente. Overigens is dit natuurlijk niet specifiek voorbehouden aan een exploitatieplan, want het is ook een essentiële bouwsteen bij een anterieure overeenkomst 6.24.1 Wro. Voordeel van een exploitatie-plan is evenwel dat er geen debat behoeft te ontstaan met de eigenaren; zeker wanneer het om staand beleid van de gemeente gaat.

Woningcategorieën
Artikel 6.13 lid 2 Wro geeft de mogelijkheid om in het exploitatieplan locatie-eisen op te nemen voor sociale woningen en kavels voor particulier opdrachtgeverschap. Recent zijn daar de markthuurwoningen (middendure huur) bijgekomen. De gedachte was dat de onrendabele investeringen goed gemaakt zouden moeten worden door de markt-woningen en dat de ontwikkelaars deze categorieën niet zouden willen realiseren. In de crisis hebben we echter voor sociale huurwoningen het omgekeerde gezien. Ontwikkelaars wilden ze graag hebben. Nu de crisis over is ligt het wel anders, maar de ontwikkelaars accepteren wel de eis dat er sociale woningbouw gerealiseerd moet worden. Dit is niet anders dan vóór de introductie van de Grexwet. Echter de prijs van de woningen is in een aantal gevallen zo gestegen dat corporaties de woningen niet afnemen, of de kwaliteit is dermate laag dat er geen corporatie is die ze wil kopen.

Als de gemeente dan toch sociale huurwoningen wil realiseren, kunnen ze op goede plekken in het land als alternatief voor de corporaties gerealiseerd worden door beleggers. Die kunnen ook een sociale huur (< € 711) voor ten minste tien jaar garanderen en wel zorgen voor kwaliteit. Zij betalen een veel hogere (grond)prijs aan de grondeigenaar, omdat ze daarna gaan uitponden. Hiermee is het nog geen markthuurwoning.

Mocht realisatie door een belegger niet wenselijk of niet mogelijk zijn dan kan een stichtingskostenbedrag en oppervlakte voor een sociale huurwoning in het exploitatieplan worden opgenomen, mits het staand beleid is. Hiermee is echter nog geen garantie gegeven voor het uitrustingsniveau. Zou dat wel gebeuren dan zouden de woningen aanbesteed moeten worden.

Er is door de nieuwe Woningwet overigens een interessant speelveld bijgekomen. Doordat corporaties in het kader van deze wet ‘een bod’ op een locatie uitbrengen is het zo dat alleen de partij waarvan het bod is geaccepteerd door de gemeente, met de grondeigenaar moet onderhandelen. Dit kan tot een patstelling leiden. Voor de gemeente is dit niet prettig, want als het met de ene corporatie niet lukt, kan niet naar een ander worden overgeschakeld. Bestuurlijk is dit niet eenvoudig.

Sociale koop
Het Rijk gaf tot enkele jaren geleden een VON-prijs af voor sociale koopwoningen. Thans wordt dit overgelaten aan de gemeente. In het geval van Teylingen wordt teruggegrepen op regionale afspraken en een bijzondere afspraak voor het plan Hooghkamer. De regio kent een prijs van € 200.000, maar daarnaast heeft de gemeente een prijs van € 177.500 opgenomen; er zijn dus twee typen sociale koopwoningen. De lage prijs is genomen omdat een dergelijke woning eenzelfde grondprijs heeft als een sociale woning. Daarmee was het mogelijk om – als het niet goed zou gaan met de corporatie – zonder meer over te schakelen van sociale huur naar sociale koop. Het exploitatieplan regelt dit ook. Mocht de ontwikkelaar toch voor de dure variant kiezen dan betaalt hij ook een hogere exploitatiebijdrage.

In het verleden bleek het voor te komen dat koopwoningen ‘spontaan’ sociale koopwoningen werden, omdat de VON-prijs onder die van de sociale woningbouw kwam. Het exploitatieplan voorziet er dan in dat deze woningen – ondanks dat ze niet op tekening zijn aangemerkt als sociaal – toch als sociale koopwoningen zijn aangemerkt. Bij de eerstvolgende herziening van het exploitatieplan zijn deze woningen als sociale koopwoning bestempeld.

In de praktijk blijkt overigens dat een oordeel over de VON-prijs van een woning nog niet zo eenvoudig is. Het is bijvoorbeeld de vraag of uitbreidingsopties (erkers, dakkapellen enzovoort) niet meegerekend moeten worden. Een ander aspect is of er niet een minimum aan de oppervlakte gesteld had moeten worden. De woningen zijn op dit moment heel klein geworden (70 m2 voor een grondgebonden woning). We zien dat ontwikkelaars naar een model blijven zoeken dat rendabel is. De primaire gedachte achter de Grexwet dat sociale woningbouw onrendabel gerealiseerd zou moeten worden ten koste van de marktwoningen, zien we vooralsnog niet terug.

Boetebeding
Voor sociale koopwoningen zijn in het exploitatieplan boetebedingen opgenomen ten gunste van de gemeente als de woningen niet meer bereikbaar zijn voor de doelgroep. In de praktijk blijkt dit geen beletsel voor de verkoop van de woningen. Recent is het zelfs voorgekomen dat de eigenaar/ontwikkelaar nog een aantal termijnen toevoegde aan de vijf jaar instandhoudingstermijn die de gemeente wilde. In jaar zes, zeven en acht moest de koper van een sociale koopwoning nog een bedrag betalen aan de eigenaar/ontwikkelaar. Voorts is het intussen eenmaal gebeurd dat iemand een woning trachtte te verkopen boven de prijs van sociale woningen. Hier is door de gemeente handhavend opgetreden en de prijs van de woning is daarop verlaagd. Dat bleek beter te werken dan het betalen van de boete.

Kavels voor particulier opdrachtgeverschap (po)
De ervaring met deze kavels zijn tot nog toe eigenlijk redelijk goed. Voor een dergelijke kavel geldt dat koper zelf een aannemer moet zoeken, los van de grondeigenaar. Onder de po-kavels vallen ook cpo2-kavels waarbij twee of drie toekomstige woningkopers gezamenlijk een woning willen laten bouwen. Het exploitatieplan eist dat er dan een stichting of andere rechtspersoon in het leven geroepen moet worden. Dit blijkt in de praktijk geen beperking. Soms bleken po-kavels erg groot, waardoor zeer aanzienlijke bijdragen betaald zouden moeten worden. Daarom is de exploitatiebijdrage afgetopt op 600 m2.

De verkoop van vrijstaande woningen is een stuk lastiger dan po-kavels. In de praktijk is dat in een aantal gevallen opgelost door de ontwikkelaar toe te staan een perceel te verkopen met een bouwplan en vervolgens de koper alsnog de vrijheid te geven om een (catalogus)woning te laten bouwen. Daarmee werd het eigenlijk een po-kavel. De kavels zijn in de opeenvolgende exploitatieplannen toch als vrijstaande woningen gehandhaafd.

Aanbesteding van werken
Veel exploitatieplannen bevatten locatie-eisen inzake aanbesteding. Deze aanbestedingsplicht geldt niet alleen in geval van opdrachtverlening door de gemeente van openbare werken, maar ook indien een private eigenaar de betreffende (bovendrempelige) werken wil uitvoeren en daartoe een beroep doet op zelfrealisatie. De gemeente is in dat geval, volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, niet ontslagen van haar aanbestedingsverplichting. Overigens is dit niet anders dan onder een anterieure overeenkomst 6.24.1 Wro.

Praktisch betekent het dat aanbesteden van de openbare ruimte ook plaats vindt voor het bouwrijp maken van de uitgeefbare kavels; veel werken sluiten op elkaar aan of vormen een geheel. Voor het exploitatieplan Hooghkamer is er voor gekozen om soms een zusterbedrijf van een van de grondeigenaren ook te laten inschrijven, waarbij dan wel de andere aanbieders over dezelfde informatie beschikten. Dus als er een directieraming beschikbaar was, is die ook aan andere aanbieders beschikbaar gesteld. Uiteindelijk bleek het zusterbedrijf niet het beste bod te doen en heeft ook de grondeigenaar een voordeel bereikt.

Aanbesteding van diensten
De aanbesteding van diensten in verband met de aanleg van de openbare ruimte door grondeigenaren ligt ingewikkelder. In principe moeten ook die aanbesteed worden als de aanbestedingssom boven de drempel ligt, tenzij er sprake is van eigen personeel dat in dienst is. Als sprake is van inhuur dan moet er aanbesteed worden. Daarbij kan nog een splitsing gemaakt worden in activiteiten in verband met de openbare ruimte en de kavels. Deze diensten behoeven niet aanbesteed te worden. Dat kan ertoe leiden dat men toch onder de (meerjarige) drempel blijft en niet behoeft aan te besteden.

Het uitvoeren van eigen diensten onder de Ministeriële regeling plankosten (2017 of een voorloper daarvan) brengt geen verandering in het voorgaande. Interessant is overigens nog de situatie waarbij door middel van de plankostenscan wordt afgerekend met forfaitaire bedra-gen tussen de grondeigenaar en de gemeente en waarbij op voorhand bekend is dat de vergoeding onvoldoende is voor de uitvoering van de diensten. Hier ligt nog een vraagpunt voor de aanbesteding.

Jurisprudentie
Er is overigens slechts een beperkt aantal procedures geweest bij de Afdeling als het gaat om de locatie-eisen in exploitatieplannen. Onder andere nabij Maastricht speelde een beroepskwestie dat de gemeente groen moest realiseren en waarbij appellant aanvoerde dat de gemeente dit moest vastleggen vanwege ruimtelijke kwaliteit. Dat is niet gehonoreerd, omdat het voldoende op andere wijzen was gewaarborgd. Voorts ging het in Teylingen over onduidelijkheden rond de status van programma’s van eisen aan de openbare ruimte bij een ontwerp en het vastgestelde exploitatieplan, waarbij appellant aangaf dat hij niet wist waar hij aan toe was. In het ontwerp stond een verwijzing, terwijl in het vastgestelde exploitatieplan het hele rapport was opgenomen. Hierin zag de Afdeling geen probleem. In Alkmaar is nog een procedure gevoerd over het feit of B&W wel mochten eisen dat zij goedkeuring konden geven aan een inrichtingsplan. Ook dit is door de Afdeling niet gehonoreerd, met een beroep op de parlementaire geschiedenis van de Grexwet. Vermeldenswaard in deze zaak is dat de gemeente bij het vaststellen van het exploitatieplan eisen had laten vallen die zagen op duurzaamheid, sociaal beleid en regionale werkgelegenheid; de gemeente zag in dat dit toch kennelijk niet de bedoeling was van de locatie-eisen in de Grexwet. De gemeente Bodegraven-Reeuwijk werd op de vingers getikt, omdat uit het exploitatieplan niet helder werd wat het gemeentelijk aanbestedingsbeleid in hield.

Conclusie
De zorg dat marktpartijen/eigenaren met de kwaliteit van de openbare ruimte aan de haal zouden gaan is in Teylingen niet bewaarheid. De gewenste realisatie van sociale woningen en po-kavels blijkt maar beperkt stuurbaar ondanks dat ze in het exploitatieplan zijn opgenomen: zo kunnen er geen afnemers zijn of wordt de gewenste kwaliteit van opstallen niet gehaald. Mogelijk dat een verdieping van de eisen in het exploitatieplan meer ruimte biedt. De gemeente zal zich dan moeten realiseren dat hier ook snel sprake kan zijn van aanbesteding. Mogelijk kunnen de biedingen in het kader van de prestatieafspraken hierbij een rol spelen, maar dat is een punt van nader onderzoek. Aanbesteding hoeft overigens ook niet onmiddellijk een beletsel te vormen voor de grondeigenaren. Voor de realisatie van de openbare ruimte is gebleken dat dit geen probleem vormt. Alleen de aanbesteding van diensten onder de kostprijs is nog een vraagpunt.

Alles overziende hebben de locatie-eisen maar beperkt nut gehad als het vergeleken wordt met een situatie zonder exploitatieplan. De belangrijkste winst zit erin dat daardoor het aantal debatten is beperkt, omdat op voorhand al duidelijk was waar grondeigenaren zich aan hadden te houden.